Enrique Gallicchio
Director del Programa de Desarrollo Local
Centro Latinoamericano de Economía Humana (CLAEH)
Uruguay
1. Por qué se habla tanto de desarrollo local?
El desarrollo local está “de moda” en América Latina. Diversas personas, instituciones y gobiernos con muy diferentes características lo nombran como uno de los principales temas de sus agendas. Sin embrago da la impresión de que el desarrollo local y la descentralización son usados con diferentes objetivos y contenidos. Estas líneas pretenden avanzar en dirección a establecer que deberíamos entender por desarrollo local, desde una agenda construida por las sociedades latinoamericanas.
La situación social y política en América Latina pide nuevas alternativas de desarrollo, y el desarrollo local y la descentralización parecen ser la nueva panacea en varios discursos. Sin embargo, bajo estos nombres se nuclean numerosas experiencias de muy diverso carácter, desde las instrumentales hasta las de construcción de capital social. Existe, con razón, cierta disconformidad con el uso y la práctica de estas categorías y formas de hacer. Desde nuestro punto de vista, el desarrollo local y la descentralización son estrategias de desarrollo. No son ni una moda, ni un paradigma ni una panacea. Su gran potencialidad está en que representan una estrategia diferente para el desarrollo.
América Latina está fuertemente impactada por la globalización, con importantes crisis sociales, económicas y políticas, golpeada por experimentos de reformas estructurales de corte neoliberal inspiradas en el consenso de Washington, que no han reducido la pobreza ni la desigualdad, ni tampoco se ha mejorado la calidad de vida de la mayoría de la población. América latina tiene hoy el mayor número de pobres de su historia y el acceso a la educación y al empleo se restringe.
Como señala Enriquez (2003)(1): Si bien no somos los más pobres, somos el continente con la mayor brecha entre ricos y pobres, el continente líder en desigualdades sociales y desequilibrios territoriales, y con increíbles inequidades de género, edad y etnia. Esta situación da sentido a la rediscusión de los modelos de desarrollo , al desarrollo local y la descentralización como alternativas.
Por otro lado hay aspectos positivos . Tenemos procesos democráticos en marcha nuevos movimientos sociales nacionales y regionales (Foro Social, mujeres, sin tierra, involucramiento en foros) y una riqueza de experiencias de carácter social y de base local de gran envergadura. Los actores sociales, económicos y políticos, sobre todo los de base territorial, crecientemente elaboran y discuten sus alternativas frente a esta situación.
Se trata de un dilema para todos los actores, desde los partidos políticos, los actores sociales, el
sector privado, las agencias multilaterales, que se plantean diversas soluciones.
Aparecen alternativas muy diversas, en las cuales el desarrollo local, la descentralización y la participación de los actores son un común denominador.
El desarrollo local como factor de democracia y desarrollo sustentable no surge por casualidad, sino como resultado del estado de situación anterior, como una ruta diferente y alternativa de desarrollo nacional y regional.
2. El desarrollo económico local. Su necesario vínculo con el empleo.
En relación al tema del desarrollo económico, América Latina vive horas dramáticas en relación a los temas que hacen a la generación de empleo y su necesario correlato, la mejora de la calidad de vida.
El desempleo no es un fenómeno nuevo en nuestra sociedad. Lo que hace de él un hecho singular en los últimos tiempos, y de manera creciente, son sus dimensiones y características. Estos aspectos lo vuelven una asignatura ineludible para la formulación de políticas que den cuenta de los mismos.
Al volumen tan importante de desempleados, hay que sumar otro tan importante contingente de trabajadores que tienen serios problemas en la calidad de sus empleos, y otros deben optar por la emigración como vía para mejorar sus ingresos y vivir dignamente. El desempleo no se distribuye de manera uniforme entre las diferentes categorías de activos, sino que afecta de modo muy desigual a los diferentes grupos y territorios. Siendo un fenómeno de toda la sociedad, es un hecho anti-igualitario que tiende a concentrase en ciertos colectivos
El desempleo, al decir de Cachon,(2) “se nos impone como un hecho social básico para comprender nuestras sociedades, porque aunque no toda la sociedad esté desempleada, el desempleo está en toda la estructura social”
Nuestra región viene, en el mejor de los casos, de una tradición de políticas “pasivas” vinculadas al mercado de trabajo, desde una óptica en la cual el empleo es directamente dependiente del crecimiento económico, y que , ante situaciones de desempleo, coyunturales, se debe actuar a través de medidas “pasivas” como el seguro de paro o vía la seguridad social. Por el contrario, la realidad ha marcado que el desempleo se ha vuelto más frecuente en la vida activa de los trabajadores, además de más largo, y el retorno al mercado laboral necesita de nuevos saberes e instrumentos. De ahí la necesidad de políticas activas que complementen, y no sustituyan, las políticas pasivas.
Nuestro subcontinente ha reconocido diversas experiencias de políticas activas de empleo en los últimos años, impulsadas por diversos actores. Muy pocas han considerado la dimensión territorial como uno de los elementos centrales de las mismas. Por el contrario, y por formar parte frecuentemente de las agendas de los organismos multilaterales, la descentralización ha sido vista en una lógica funcional al modelo neoliberal, y no como un mecanismo de democratización de la sociedad. En cualquier caso queda pendiente cuál puede ser el rol de los gobiernos locales en este tema. La experiencia europea y la latinoamericana son muy diferentes en ese sentido. América Latina ha “entrado” al desarrollo económico local desde sus propias necesidades pero también inducida por la cooperación al desarrollo. La visión ha sido frecuentemente de tipo economicista (clusters, agencias, competitividad, etc.) y ha chocado con la debilidad de nuestros actores y gobiernos locales. Como contrapartida a esta línea de trabajo, ha surgido otra que hace hincapié en la integralidad de los procesos de desarrollo. Este discurso se ancla muchas veces en lo social y no desarrolla líneas tendientes a mejorar la economía local. Ninguna de las dos líneas de trabajo ha sido eficaz para resolver los problemas.
3. Hacia una estrategia: desarrollo económico local y construcción de capital social
La principal hipótesis de este trabajo es que se debe trabajar simultáneamente en los procesos de desarrollo económico local y los de construcción de capital social, en el entendido de que los primeros son una variable dependiente de los segundos. No habrá desarrollo económico si no se generan previamente las condiciones mínimas de desarrollo social a nivel local.
A través de las páginas que siguen intentaré plantear algunos de las principales factores que hacen a la teoría y la práctica del desarrollo económico local. No se relatarán las experiencias en marcha sino que se intenta avanzar en algunas conclusiones, aprendizajes y también
cuestionamientos a nuestras prácticas, en particular en cuatro puntos: los principales elementos conceptuales del desarrollo local; la dimensión económica de los procesos locales de desarrollo; las nuevas modalidades y desafíos a la gobernabilidad local y global; y los desafíos para la cooperación para el desarrollo local tal como la conocemos hoy.
3.1. Una forma de ver el desarrollo local
Para empezar, describiré brevemente algunas de las principales características de “lo local” en la visión del CLAEH (3). Desde nuestra óptica el desarrollo local no dispone de un cuerpo teórico propio o autónomo de las “teorías del desarrollo”. Por el contrario existen diversas teorías del desarrollo que tienen diferentes implicancias en su forma de ver lo local(4) En ese sentido, y en nuestro análisis, el desarrollo local debe considerar y ser considerado en relación a los contextos en los que se maneja, fundamentalmente los ámbitos regionales y nacionales pero sobre todo la globalización.
En los últimos años los procesos de globalización de la economía, la política y la cultura tienen una creciente incidencia en los territorios y sociedades concretas (lo local). Como consecuencia aumentan los factores a tener en cuenta para el desarrollo de los territorios y crece la incertidumbre acerca de su futuro.
Bervejillo apunta que “las transformaciones contemporáneas pueden ser pensadas como una simultaneidad de desterritorialización y reterritorialización. Por la primera, se reconoce la emergencia de sistemas globales que escapan a las determinaciones específicas de este o aquel territorio. Por la segunda se confirma la territorialidad, en sentido fuerte, de los factores decisivos para el desarrollo de países y regiones. Los territorios aparecen, así, a un tiempo cuestionados y reafirmados como ámbitos y sujetos del desarrollo”(5)
Estos condicionales globales no afectan a los territorios de la misma manera. Los que han alcanzado cierto nivel de desarrollo y cuentan con una masa crítica de capacidades estratégicas estarán en mejores condiciones de utilizar las oportunidades para su beneficio.
Esta mirada implica una lectura compleja, sistémica, capaz de articular las restricciones y potencialidades de cada territorio concreto con las determinantes globales. Estas tendrán un impacto diferencial en función de las capacidades endógenas para insertarse competitivamente en el escenario globalizado y para generar adecuados niveles de integración de los ciudadanos o, a la inversa, fragmentación social y exclusión.
El desarrollo local aparece como una nueva forma de mirar y de actuar desde lo local en este nuevo contexto de globalización. El desafío para las sociedades locales está planteado en términos de Insertarse en lo global de manera competitiva, capitalizando al máximo posible sus capacidades por medio de las estrategias de los diferentes actores en juego.
Es, sobre todas las cosas, una nueva manera de comprender y construir cada país. Por una parte, se hace visible el territorio completo, todas sus regiones, municipios y comunidades no sólo como “problemas” o como “fuentes de diversas demandas”, sino también y principalmente como sujetos y generadores de democracia y desarrollo. Es necesario, entonces romper con los enfoques que ven al desarrollo local como parte de la reforma del estado o asociado a procesos de descentralización que , en definitiva, promueven el empobrecimiento de lo nacional y también de lo local. No entendemos el desarrollo local como compensación ante un “mal desarrollo” nacional, sino como una nuevas forma de mirar y hacer.
Algunos de los aspectos que consideramos claves a la hora de hablar de desarrollo local son los siguientes:
a. se trata de un enfoque multidimensional e integrador.
b. se trata de un enfoque que se define por las capacidades de articular lo local con lo global;
c. se trata de un proceso que requiere actores de desarrollo, que se orienta a la cooperación y negociación entre esos actores.
Esto significa que el desarrollo local es un proceso orientado. La cooperación entre actores públicos de diferentes niveles institucionales (locales, regionales, nacionales, internacionales), así como la cooperación entre el sector público y el privado son aspectos centrales del proceso. Para que ésta sea viable , los actores locales deben desarrollar estrategias de cooperación y nuevas alianzas con actores extra locales.
10.El Desarrollo Local, para cumplir con sus objetivos de desarrollo, debe resolver, desde el territorio, algunos ejes que hacen al devenir del mismo. En particular, el desafío pasa por tres tipos de temas:
· la potenciación de lo existente (personas, recursos, empresas, gobiernos);
· la obtención de recursos externos al territorio (personas, recursos, empresas);
· la gestión de excedente económico que se produce en el territorio (como usamos los recursos generados en él)
En ese sentido, el desarrollo local es un proceso mucho más socio-político que económico en sentido estricto. Los desafíos son mucho más de articulación de actores y capital social, que de gestión local.
(6)
En términos más generales :
es un proceso de concertación entre los agentes- sectores y fuerzas- que interactúan en un territorio determinado
· para impulsar, con la participación permanente , creadora y responsable de ciudadanos y ciudadanas,
un proyecto común de desarrollo
· que implica la generación de crecimiento económico, equidad, cambio social y cultural, sustentabilidad ecológica, enfoque de género, calidad y equilibrio espacial y territorial
· con el fin de:
· elevar la calidad de vida de cada familia, ciudadano y ciudadana que vive en ese territorio
· contribuir al desarrollo del país
· y enfrentar adecuadamente los retos de la globalización y las transformaciones de la economía internacional
Esto implica:
· Una visión de mediano y largo plazo que establezca el punto de llegada y el horizonte que determina y da sentido a las acciones del corto plazo y que permita avanzar de manera gradual
· La construcción de un nuevo Estado democrático y descentralizado
· El reconocimiento de que la realidad es diversa. Se recupera el valor de las particularidades, potencialidades e identidades territoriales. El desarrollo local se vuelve un instrumento necesario en la gestión de la diferencia. Los procesos regionales y locales, con sus diferencias, pueden y deben ser motor del desarrollo nacional.
· Los municipios se ven como fuente de procesos y recursos que, si se generan las condiciones apropiadas pueden contribuir al desarrollo nacional.
El desarrollo local consiste en crecer desde un punto de vista endógeno y también obtener recursos externos exógenos (inversiones, recursos humanos, recursos económicos) así como mejorar la capacidad de control del excedente que se genera en el nivel local. El desafío pasa entonces por qué tanto son los actores capaces de utilizar los recursos que pasan y quedan en su ámbito territorial para mejorar las condiciones de vida de los habitantes.
Desde esta perspectiva hablar de desarrollo económico local implica trabajar sobre una dimensión del desarrollo local inseparable de las demás. Se puede decir que uno de los objetivos de esta línea de trabajo es generar riqueza en un territorio. Los instrumentos para esto son por ejemplo el fortalecimiento de las empresas existentes la atracción de nuevas empresas e inversiones, la integración y diversificación de la estructura productiva el mejoramiento de los recursos humanos del territorio y la coordinación de programas y proyectos (7).
Los impactos esperados son la activación de la economía local el aumento de ingresos y empleo el aumento de la productividad y la calidad del empleo el aumento de la recaudación municipal y en un sentido más amplio una mejor calidad de vida. En este campo podemos claramente identificar instrumentos útiles para llevar adelante cada una
de estas acciones. Los principales programas de desarrollo económico local (DEL) son los que refieren a la dinamización empresarial (fortalecer y atraer empresas) el fomento del empleo (políticas activas de empleo) y el asociativismo municipal (búsqueda de escalas productivas desde el territorio).
3.2. Globalización y desarrollo local
En cualquier caso esto nos debe hacer releer las principales dinámicas de los territorios en el contexto de globalización. Como señala Alburquerque (8), los territorios se encuentran fuertemente impactados por dos tipos de dinámicas en el campo de la micro y de la macroeconomía . Señala que no se deben confundir los procesos de cambio tecnológico y organizativo de la producción de carácter microeconómico con la globalización económica pero que en cualquier caso la combinación de nuevas formas de producción y organización empresarial sumados a la mayor exposición externa de los sistemas productivos locales provoca una fuerte reestructuración de estos sistemas locales demandando una nueva forma de gestión
pública , nuevas formas de regulación y también la reorganización del sistema productivo local.
El mismo autor ubica estos cambios en procesos más amplios de modificaciones al desarrollo territorial. Así nos ubica en un contexto donde se pasa de una estrategia dominante basada en el objetivo del crecimiento cuantitativo grandes proyectos, movilidad de la fuerza de trabajo, gestión centralizada de los recursos, y el estado central y las grandes empresas como agentes centrales se pasa a un nuevo modelo aún emergente, más difuso, más territorializado, con movilización y potenciación del capital endógeno, gestión local del desarrollo, numerosos proyectos y, sobre todo, un nuevo rol de las administraciones públicas locales, pero también del estado central y del sistema productivo.
Estos cambios nos ubican en una dinámica totalmente diferente a la imperante. No se trata, por tanto, de apostar al crecimiento más o menos explosivo de las pequeñas y medianas empresas locales, ni a la apuesta (también casi desesperada) a la inversión extranjera sino a la construcción de un nuevo rol, ahora si central, a cumplir. Esto nos lleva a otro de los temas de reflexión de este artículo, y refiere a las formas de gobernabilidad del territorio.
Esta situación de fuerte cambio en el modelo de desarrollo, tal como lo caracteriza Alburquerque, pone en cuestión no solo la forma de dinamizar la economía de un territorio, sino, sobre todo, la forma de gobernar el mismo. De entrada digamos que no se trata de un problema de gobernabilidad “nacional” o local sino que más que nada es necesario apuntar a una nueva lógica de gestionar las relaciones local-global con el territorio como eje.
El propio Alburquerque nos señala los diferentes momentos que se vivieron en países como España a la hora de establecer políticas y líneas de trabajo en desarrollo económico local. En la bibliografía citada se hace referencia a la forma como el modelo español pasó a la ILE (Iniciativas Locales de Empleo), a las IDE (Iniciativas locales de Desarrollo Empresarial) para terminar en las IDL (Iniciativas de Desarrollo Local). Estas últimas representan un paso adicional a los anteriores. Mientras las ILE confiaban en la “mano visible” del Estado como la fuente que iba a solucionar los temas del empleo (empleos de emergencia, formación, etc.) las IDE confiaban en la “mano invisible” del mercado, y allí se priorizaron fuertemente los programas de fomento de las PYMES. Finalmente, se llegó a la conclusión de que el camino es la construcción de políticas integrales que articulen el Estado, el Mercado y los Actores.
En algún sentido, el propio proceso de globalización potencia el rol de los responsables locales. Sin embargo estas posibilidades que tienen, como nunca antes, los gobiernos locales, pueden operar como oportunidad como amenaza para su legitimidad en el territorio.
3.2. Desarrollo local y gobernanza
Es que si bien las condiciones favorecen su nueva centralidad, el desafío es de construcción de nuevas formas de gobernanza local (9)
Resulta bastante evidente que estamos ante un proceso en que las jerarquías del gobierno se desmoronan para reaparecer bajo la apariencia de una compleja red de actores y relaciones. En este marco los actores locales pasan a ser no ya un eslabón de la cadena sino actores capaces de convertirse en actores políticos y económicos relevantes (Brugue-Goma,2001).
Sin embargo, en el contexto de esta profunda reestructuración de las formas de gobernar, los desafíos son nuevos e implican entre otros:
· moverse en la complejidad
· gobernar a través de redes y no de jerarquías;
· dirigir a través de la influencia y no del ejercicio de autoridad
· relacionarse más que mandar
En este sentido, la presión de la globalización obliga a las autoridades municipales a reconstruir las relaciones entre los sectores público y privado a nivel local, así como también a replantearse los aspectos mas básicos de su capacidad de gobernar. Articular esta red no es fácil, implica voluntad política y también nuevas capacidades, pero parece ser el principal desafío para gestionar el nuevo orden.
4. Hacia una evaluación
Definidos los principales conceptos del desarrollo económico local y sus desafíos actuales, plantearé algunos temas que hacen a qué acciones y proyectos se llevan adelante.
En ese sentido, las reflexiones que siguen se ubican desde la evaluación de proyectos y desde el desarrollo local en una perspectiva no localista, con un sesgo hacia la cooperación vinculada a proyectos con ONG y gobiernos locales (10)
· Los proyectos de desarrollo económico local que se llevan adelante hasta hoy en América latina no lo son en sentido estricto, en el sentido duro del término. Son proyectos que, en general no generan riqueza ni los territorios logran capitalizarse mayormente a través de ellos. En ese sentido, lo que muchas veces evaluamos como “éxitos” o como “fracasos” son intentos de cambiar la base económica a través de pequeños proyectos, frecuentemente de tipo productivo. Pero ¿qué es lo que queda a la hora de evaluar proyectos de desarrollo local?
· Por una parte quedan los resultados de los proyectos encarados. Muchas veces sus resultados son tan magros en los contenidos propios (económicos) del proyecto, que debemos mostrar todo lo que se ha logrado en términos de capital social, pero como ese no era el objetivo del proyecto no interesa a los evaluadores.
· Por el contrario, estamos ante proyectos “en perspectiva de desarrollo local”. Lo que se busca es más bien señalar las bases - crear capacidades, confianzas, precondiciones- para pensar en proyectos de desarrollo local estrictamente hablando. El desarrollo local en esta segunda acepción es una idea fuerza, que apunta a otras metas, frecuentemente de empoderamiento fortalecimiento de la sociedad, etc. Son procesos largos, relacionados con el sentido de fortalecimiento de la sociedad civil, de creación y fortalecimiento de vínculos, de capital social. En todos los casos, hay esfuerzos serios por imaginar sueños y caminos de búsqueda para alcanzarlos. Estas son las metas de desarrollo social, que dan sentido y una significación a la participación en sociedad.
· Sin embargo, muchos de los proyectos son por lo general “exitosos” desde varios aspectos:
o Logran mayores niveles de autofinanciamiento
o Más trabajo de coordinación interinstitucional
o Mayor autoestima
o Más inversiones público-privadas
o formación de equipos locales
o apertura municipal hacia la comunidad
o procesos de mayor conocimiento de la realidad del territorio
o internacionalización de las categorías y conceptos del desarrollo local
o articulación intermunicipal
o reconocimiento y legitimidad de las iniciativas, disminución de factores psicosociales de riesgo en madres y jóvenes
o mejoras en aspectos pedagógicos
o mayores grados de iniciativa social y económica, recuperación de vínculos, ampliación de temas en las mesas de trabajo
o fortalecimiento del estado local, entre otros.
Nos parece poca cosa. La pregunta a hacerse es si estos son procesos válidos, útiles, replicables. Si la respuesta es sí, como sostengo, la pregunta es como potenciarlos y multiplicarlos. No sólo estamos convencidos de que la respuesta es positiva, sino que hace a la esencia de lo que es necesario hacer hoy día por el desarrollo local en América Latina, y por tanto estamos a la búsqueda de nuevas alternativas para llevar adelante estas acciones.
No debemos olvidar que las condiciones nacionales son pobres. En nuestros países no existen las condiciones básicas del entorno -en la sociedad y en las estructuras- para un desarrollo local tal como lo hemos pensado en nuestros desarrollos teóricos. Nos encontramos ante un contexto global donde se priorizan los grandes acuerdos políticos internacionales y los equilibrios macroeconómicos nacionales. La sociedad civil y los gobiernos locales están ausentes de este proceso. Se descuidan las políticas y condiciones que darían un nivel mínimo de protección a las economías y sociedades nacionales que, además, incentivarían un desarrollo endógeno con vínculos globales. Como hemos señalado la grave situación latinoamericana hace que lo local sea desplazado por otros problemas estructurales graves una profundización de la exclusión social, altos niveles de desempleo institucionalidades políticas débiles o rotas. Con los actuales niveles de atomización societal en lo espacial y lo temporal, muchas intervenciones a nivel local apuntan finalmente, a resultados de corto plazo y no logran incorporar dinámicas sistémicas. En ese sentido el riesgo de las intervenciones en desarrollo local en clave PURAMENTE económica, corren el riesgo de tomarse compensatorias y localistas, perdiendo sentido como modelo de desarrollo. Sin embargo hay otros caminos en la dirección de construir las capacidades para a nivel local y nacional, obtengamos sociedades que puedan construir su propio destino.
5. La construcción de capital social, instrumento central para la sostenibilidad del desarrollo local
He señalado que el desafío del momento en relación al desarrollo local en América Latina es la construcción de capital social. Pero es importante discernir de qué hablamos cuando hablamos de capital social. Se trata de un tema del que se habla mucho en este momento (desde agendas no siempre latinoamericanas ni interesadas por el bienestar de sus pueblos) y no queremos caer en definiciones que prioricen la conformación de capital social como disminución de costos de transacción, lo cual implica una visión “neoliberal” del mismo. Nos basaremos en la definición propuesta por Barreiro (2002): es un “concepto que se refiere a las normas, redes y organizaciones con las que la gente accede al poder y a los recursos y a través de los cuales se toman decisiones colectivas y se formulan las políticas. Podemos referirnos al capital social como asociaciones horizontales entre la gente y a redes sociales de compromiso cívico y normas colectivas que tienen efectos en la productividad de la comunidad. El aspecto fundamental del capital social es que facilita la coordinación y la cooperación en beneficio mutuo de los miembros de la asociación”.
Cuando señalamos que el objetivo de fondo de los procesos de desarrollo local es la construcción del capital social, estamos diciendo que es necesario, desde la gestión local, y también desde la cooperación, prestar mucha más atención a estos procesos. Los cambios necesarios no pueden ser abordados por organizaciones aisladas ni por proyectos puntuales, sino que deberán establecerse fórmulas sistemáticas y persistentes de interacción social.
Como señala Barreiro “si la cooperación y la asociación son un factor clave para el éxito del desarrollo local, debemos averiguar cómo funciona, como se genera y por qué determinados territorios son proclives a que sus agentes colaboren y otros, en cambio, son débiles en las acciones cooperativas, que son las que, finalmente, activan y combinan los recursos existentes de una manera adecuada. Esto es, que producen desarrollo para el territorio”.
La pregunta es si estos procesos pueden estimularse y promoverse, y la respuesta es sí, y es hacia allí que es necesario caminar. Agrega Barreiro: “el capital social se diferencia de otros factores de desarrollo en que es el único que es relacional, se encuentra en la estructura de las relaciones. Para poseer capital social una persona o una organización debe relacionarse con otra. No es propiedad de ninguno de los actores que se benefician de él. Sólo existe cuando se comparte”.
También señala que uno de los problemas a los que nos enfrentamos a menudo en el desarrollo local es el carácter ocasional de las formas de cooperación. La permanencia en la interacción social es constituyente del capital social. Siendo éste el objetivo, hay que considerar el costo de producirlo. Requiere recursos, pero el principal es el tiempo. Este es uno de los grandes desafíos para la cooperación y los actores nacionales y regionales actuando en desarrollo local.
6. Como juega la cooperación internacional en esta estrategia?
En este marco, la cooperación internacional está a la búsqueda de un nuevo paradigma. Debe partir de la base de que después de varias décadas de cooperación, los programas tal como están concebidos, han fallado. No hay evidencia conclusiva de que hayan promovido sostenidamente desarrollo económico y social en los países de América Latina. La pobreza no ha bajado y la exclusión es creciente. El proceso de los programas de apoyo es que han sido, frecuentemente, más asistenciales y menos de desarrollo. Si bien se trata de un proceso dinámico donde hay cambios y nuevas formas de cooperar todavía no se ven cambios sustanciales. Ahora bien, es un juego que todos, en mayor o menor medida, hemos jugado. Si lo reconocemos, cambiemos.
A partir de un trabajo recientemente distribuido, se avanza en algunos puntos de agenda para resolver esta situación, transfiriendo capacidades y no sólo recursos. Se plantean diez puntos que debería tener presente la cooperación para enfocar en este marco:
· Todo proyecto de desarrollo debe tener un producto residual que sea mejorar la capacidad de concertación de la sociedad. Es un resultado que siempre debe estar presente.
· Las intervenciones no deben generar ruptura de los niveles de concertación previos. Frecuentemente hay impactos negativos por romper procesos previos. Que los proyectos no generen disminución de la cultura democrática, de reducción de la participación.
· Se apoyan comunidades, no proyectos. El tema es la sociedad y sus articulaciones, donde debemos considerar especialmente el peso del actor político.
· Los fondos son lo menos importante que los donantes pueden ofrecer. El tema es la lógica de uso de los fondos.
· Permanecer con el proceso es uno de los principales aspectos a considerar. El desarrollo de lo cívico, entendido como interés público, como lo político entendido en sentido amplio.
· Apoyar la flexibilidad y la capacidad del staff más que los fondos.
· Ser menos estratégico y más vinculado a las necesidades inmediatas. Que la cooperación responda a la demanda de las comunidades. Que lo estratégico sea promovido desde adentro y no por la cooperación.
· Apoyar a las comunidades a darse su tiempo en diseñar su proyecto. Respetar los tiempos de la comunidad, no de la cooperación.
· Apoyar a las comunidades en retroceder y repensarse en torno a lo que han hecho más que urgirlos en concluir los reportes.
· Los donantes no pueden desarrollar países, son los ciudadanos los que desarrollan los países.
El Desarrollo Local no es, no puede ser, un proceso autárquico. Debe articularse con los procesos nacionales. La acción local será más útil si la unimos a una acción por cambiar los marcos nacionales de desarrollo. Las políticas nacionales de desarrollo local deben ser un objetivo de quienes trabajamos en desarrollo local y seguramente de la cooperación. En este sentido, podemos decir que el desarrollo local es más político que económico.
Montevideo, marzo de 2004
Bibliografía consultada
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Arocena, José. El desarrollo local como desafío contemporáneo. CLAEH- Nueva Sociedad, Montevideo, 1995.
Arocena, José. “Por una lectura compleja del actor local en los procesos de globalización”. En Desarrollo Local en la Globalización. Javier Marsiglia (ed.) CLAEH 1999. Montevideo
Asociación Chilena de Municipalidades. Desarrollo Económico Local. ASM-FESUR-DSE-
Santiago de Chile, 1996.
Barreiro, Fernando . Desarrollo desde el territorio a propósito del desarrollo local. En http://www.iigov.org
Bervejillo, Federico. “Reinvención del Territorio Los Agentes de desarrollo entre el conocimiento y el proyecto colectivo”. En Desarrollo Local en la Globalización. CLAEH 1999. Montevideo, Uruguay
Brugue, Quim y Goma, Ricard. Gobiernos locales y políticas públicas. Barcelona, Ariel Ciencia Política, 2001
Daubon, Ramón y Saunders, Harold. “Operationalizing Social Capital a strategy to enhace communities “ Capacity to Concert” The Kettering Foundation. 2003. Mimeo
Enríquez Alberto “Desarrollo Local: hacia una nueva forma de desarrollo nacional y centroamericano” Alternativas para el Desarrollo Nº 80- FUNDE . San Salvador. El Salvador. Diciembre 2003.
Enríquez Alberto y Gallicchio, Enrique. “ Gobernanza y Desarrollo Local” Documento presentado en la Escuela de Verano MOST- UNESCO, organizado por CLAEH y Universidad Católica del Uruguay, Punta del Este, Uruguay, octubre de 2003.
Gallicchio, Enrique. Descentralización y desarrollo local como factores de integración regional. El caso del Mercosur. Documento presentado a la II Conferencia Centroamericana por la Descentralización y el Desarrollo Local (CONFEDELCA), Guatemala, 2002.
Gallicchio, Enrique. El desarrollo económico local. Estrategia económica y de construcción de capital social. Revista Estudios Centroamericanos Nº 66º, Universidad Centroamericana “José Simeón Cañas”. Octubre de 2003
Gallicchio, Enrique. Los desafíos de la cooperación para el desarrollo local en América Latina. Ponencia presentada al Seminario del mismo nombre. La Paz, Bolivia, Octubre de 2003
Gallicchio, Enrique “Red de Observatorios locales de Mercado de trabajo en Uruguay”. Trabajo final del curso DELNET, año 2001 . Inédito
Gallicchio, Enrique. “El Desarrollo Económico Local en el marco de una estrategia de desarrollo integral. Reflexiones acerca del caso uruguayo”. En Cuadernos del CLAEH Nº 86/87 Montevideo 2003.
Gallicchio, Enrique. La experiencia del Centro Latinoamericano de Economía Humana (CLAEH) en la construcción de alianzas para el desarrollo local. Análisis de tres experiencias. Conferencia en Asamblea General de ALOP. Antigua Guatemala. Guatemala. 9 de mayo de 2002
Gallicchio Enrique y Lucy Winchester. Territorio local y desarrollo. Experiencias en Chile y Uruguay. Santiago de Chile. 2003
Marsiglia, Javier y Pintos, Graciela. El desarrollo local como desafío metodológico. En Desarrollo Local en la Globalización. CLAEH. 1999. Montevideo. Uruguay
Director del Programa de Desarrollo Local
Centro Latinoamericano de Economía Humana (CLAEH)
Uruguay
1. Por qué se habla tanto de desarrollo local?
El desarrollo local está “de moda” en América Latina. Diversas personas, instituciones y gobiernos con muy diferentes características lo nombran como uno de los principales temas de sus agendas. Sin embrago da la impresión de que el desarrollo local y la descentralización son usados con diferentes objetivos y contenidos. Estas líneas pretenden avanzar en dirección a establecer que deberíamos entender por desarrollo local, desde una agenda construida por las sociedades latinoamericanas.
La situación social y política en América Latina pide nuevas alternativas de desarrollo, y el desarrollo local y la descentralización parecen ser la nueva panacea en varios discursos. Sin embargo, bajo estos nombres se nuclean numerosas experiencias de muy diverso carácter, desde las instrumentales hasta las de construcción de capital social. Existe, con razón, cierta disconformidad con el uso y la práctica de estas categorías y formas de hacer. Desde nuestro punto de vista, el desarrollo local y la descentralización son estrategias de desarrollo. No son ni una moda, ni un paradigma ni una panacea. Su gran potencialidad está en que representan una estrategia diferente para el desarrollo.
América Latina está fuertemente impactada por la globalización, con importantes crisis sociales, económicas y políticas, golpeada por experimentos de reformas estructurales de corte neoliberal inspiradas en el consenso de Washington, que no han reducido la pobreza ni la desigualdad, ni tampoco se ha mejorado la calidad de vida de la mayoría de la población. América latina tiene hoy el mayor número de pobres de su historia y el acceso a la educación y al empleo se restringe.
Como señala Enriquez (2003)(1): Si bien no somos los más pobres, somos el continente con la mayor brecha entre ricos y pobres, el continente líder en desigualdades sociales y desequilibrios territoriales, y con increíbles inequidades de género, edad y etnia. Esta situación da sentido a la rediscusión de los modelos de desarrollo , al desarrollo local y la descentralización como alternativas.
Por otro lado hay aspectos positivos . Tenemos procesos democráticos en marcha nuevos movimientos sociales nacionales y regionales (Foro Social, mujeres, sin tierra, involucramiento en foros) y una riqueza de experiencias de carácter social y de base local de gran envergadura. Los actores sociales, económicos y políticos, sobre todo los de base territorial, crecientemente elaboran y discuten sus alternativas frente a esta situación.
Se trata de un dilema para todos los actores, desde los partidos políticos, los actores sociales, el
sector privado, las agencias multilaterales, que se plantean diversas soluciones.
Aparecen alternativas muy diversas, en las cuales el desarrollo local, la descentralización y la participación de los actores son un común denominador.
El desarrollo local como factor de democracia y desarrollo sustentable no surge por casualidad, sino como resultado del estado de situación anterior, como una ruta diferente y alternativa de desarrollo nacional y regional.
2. El desarrollo económico local. Su necesario vínculo con el empleo.
En relación al tema del desarrollo económico, América Latina vive horas dramáticas en relación a los temas que hacen a la generación de empleo y su necesario correlato, la mejora de la calidad de vida.
El desempleo no es un fenómeno nuevo en nuestra sociedad. Lo que hace de él un hecho singular en los últimos tiempos, y de manera creciente, son sus dimensiones y características. Estos aspectos lo vuelven una asignatura ineludible para la formulación de políticas que den cuenta de los mismos.
Al volumen tan importante de desempleados, hay que sumar otro tan importante contingente de trabajadores que tienen serios problemas en la calidad de sus empleos, y otros deben optar por la emigración como vía para mejorar sus ingresos y vivir dignamente. El desempleo no se distribuye de manera uniforme entre las diferentes categorías de activos, sino que afecta de modo muy desigual a los diferentes grupos y territorios. Siendo un fenómeno de toda la sociedad, es un hecho anti-igualitario que tiende a concentrase en ciertos colectivos
El desempleo, al decir de Cachon,(2) “se nos impone como un hecho social básico para comprender nuestras sociedades, porque aunque no toda la sociedad esté desempleada, el desempleo está en toda la estructura social”
Nuestra región viene, en el mejor de los casos, de una tradición de políticas “pasivas” vinculadas al mercado de trabajo, desde una óptica en la cual el empleo es directamente dependiente del crecimiento económico, y que , ante situaciones de desempleo, coyunturales, se debe actuar a través de medidas “pasivas” como el seguro de paro o vía la seguridad social. Por el contrario, la realidad ha marcado que el desempleo se ha vuelto más frecuente en la vida activa de los trabajadores, además de más largo, y el retorno al mercado laboral necesita de nuevos saberes e instrumentos. De ahí la necesidad de políticas activas que complementen, y no sustituyan, las políticas pasivas.
Nuestro subcontinente ha reconocido diversas experiencias de políticas activas de empleo en los últimos años, impulsadas por diversos actores. Muy pocas han considerado la dimensión territorial como uno de los elementos centrales de las mismas. Por el contrario, y por formar parte frecuentemente de las agendas de los organismos multilaterales, la descentralización ha sido vista en una lógica funcional al modelo neoliberal, y no como un mecanismo de democratización de la sociedad. En cualquier caso queda pendiente cuál puede ser el rol de los gobiernos locales en este tema. La experiencia europea y la latinoamericana son muy diferentes en ese sentido. América Latina ha “entrado” al desarrollo económico local desde sus propias necesidades pero también inducida por la cooperación al desarrollo. La visión ha sido frecuentemente de tipo economicista (clusters, agencias, competitividad, etc.) y ha chocado con la debilidad de nuestros actores y gobiernos locales. Como contrapartida a esta línea de trabajo, ha surgido otra que hace hincapié en la integralidad de los procesos de desarrollo. Este discurso se ancla muchas veces en lo social y no desarrolla líneas tendientes a mejorar la economía local. Ninguna de las dos líneas de trabajo ha sido eficaz para resolver los problemas.
3. Hacia una estrategia: desarrollo económico local y construcción de capital social
La principal hipótesis de este trabajo es que se debe trabajar simultáneamente en los procesos de desarrollo económico local y los de construcción de capital social, en el entendido de que los primeros son una variable dependiente de los segundos. No habrá desarrollo económico si no se generan previamente las condiciones mínimas de desarrollo social a nivel local.
A través de las páginas que siguen intentaré plantear algunos de las principales factores que hacen a la teoría y la práctica del desarrollo económico local. No se relatarán las experiencias en marcha sino que se intenta avanzar en algunas conclusiones, aprendizajes y también
cuestionamientos a nuestras prácticas, en particular en cuatro puntos: los principales elementos conceptuales del desarrollo local; la dimensión económica de los procesos locales de desarrollo; las nuevas modalidades y desafíos a la gobernabilidad local y global; y los desafíos para la cooperación para el desarrollo local tal como la conocemos hoy.
3.1. Una forma de ver el desarrollo local
Para empezar, describiré brevemente algunas de las principales características de “lo local” en la visión del CLAEH (3). Desde nuestra óptica el desarrollo local no dispone de un cuerpo teórico propio o autónomo de las “teorías del desarrollo”. Por el contrario existen diversas teorías del desarrollo que tienen diferentes implicancias en su forma de ver lo local(4) En ese sentido, y en nuestro análisis, el desarrollo local debe considerar y ser considerado en relación a los contextos en los que se maneja, fundamentalmente los ámbitos regionales y nacionales pero sobre todo la globalización.
En los últimos años los procesos de globalización de la economía, la política y la cultura tienen una creciente incidencia en los territorios y sociedades concretas (lo local). Como consecuencia aumentan los factores a tener en cuenta para el desarrollo de los territorios y crece la incertidumbre acerca de su futuro.
Bervejillo apunta que “las transformaciones contemporáneas pueden ser pensadas como una simultaneidad de desterritorialización y reterritorialización. Por la primera, se reconoce la emergencia de sistemas globales que escapan a las determinaciones específicas de este o aquel territorio. Por la segunda se confirma la territorialidad, en sentido fuerte, de los factores decisivos para el desarrollo de países y regiones. Los territorios aparecen, así, a un tiempo cuestionados y reafirmados como ámbitos y sujetos del desarrollo”(5)
Estos condicionales globales no afectan a los territorios de la misma manera. Los que han alcanzado cierto nivel de desarrollo y cuentan con una masa crítica de capacidades estratégicas estarán en mejores condiciones de utilizar las oportunidades para su beneficio.
Esta mirada implica una lectura compleja, sistémica, capaz de articular las restricciones y potencialidades de cada territorio concreto con las determinantes globales. Estas tendrán un impacto diferencial en función de las capacidades endógenas para insertarse competitivamente en el escenario globalizado y para generar adecuados niveles de integración de los ciudadanos o, a la inversa, fragmentación social y exclusión.
El desarrollo local aparece como una nueva forma de mirar y de actuar desde lo local en este nuevo contexto de globalización. El desafío para las sociedades locales está planteado en términos de Insertarse en lo global de manera competitiva, capitalizando al máximo posible sus capacidades por medio de las estrategias de los diferentes actores en juego.
Es, sobre todas las cosas, una nueva manera de comprender y construir cada país. Por una parte, se hace visible el territorio completo, todas sus regiones, municipios y comunidades no sólo como “problemas” o como “fuentes de diversas demandas”, sino también y principalmente como sujetos y generadores de democracia y desarrollo. Es necesario, entonces romper con los enfoques que ven al desarrollo local como parte de la reforma del estado o asociado a procesos de descentralización que , en definitiva, promueven el empobrecimiento de lo nacional y también de lo local. No entendemos el desarrollo local como compensación ante un “mal desarrollo” nacional, sino como una nuevas forma de mirar y hacer.
Algunos de los aspectos que consideramos claves a la hora de hablar de desarrollo local son los siguientes:
a. se trata de un enfoque multidimensional e integrador.
b. se trata de un enfoque que se define por las capacidades de articular lo local con lo global;
c. se trata de un proceso que requiere actores de desarrollo, que se orienta a la cooperación y negociación entre esos actores.
Esto significa que el desarrollo local es un proceso orientado. La cooperación entre actores públicos de diferentes niveles institucionales (locales, regionales, nacionales, internacionales), así como la cooperación entre el sector público y el privado son aspectos centrales del proceso. Para que ésta sea viable , los actores locales deben desarrollar estrategias de cooperación y nuevas alianzas con actores extra locales.
10.El Desarrollo Local, para cumplir con sus objetivos de desarrollo, debe resolver, desde el territorio, algunos ejes que hacen al devenir del mismo. En particular, el desafío pasa por tres tipos de temas:
· la potenciación de lo existente (personas, recursos, empresas, gobiernos);
· la obtención de recursos externos al territorio (personas, recursos, empresas);
· la gestión de excedente económico que se produce en el territorio (como usamos los recursos generados en él)
En ese sentido, el desarrollo local es un proceso mucho más socio-político que económico en sentido estricto. Los desafíos son mucho más de articulación de actores y capital social, que de gestión local.
(6)
En términos más generales :
es un proceso de concertación entre los agentes- sectores y fuerzas- que interactúan en un territorio determinado
· para impulsar, con la participación permanente , creadora y responsable de ciudadanos y ciudadanas,
un proyecto común de desarrollo
· que implica la generación de crecimiento económico, equidad, cambio social y cultural, sustentabilidad ecológica, enfoque de género, calidad y equilibrio espacial y territorial
· con el fin de:
· elevar la calidad de vida de cada familia, ciudadano y ciudadana que vive en ese territorio
· contribuir al desarrollo del país
· y enfrentar adecuadamente los retos de la globalización y las transformaciones de la economía internacional
Esto implica:
· Una visión de mediano y largo plazo que establezca el punto de llegada y el horizonte que determina y da sentido a las acciones del corto plazo y que permita avanzar de manera gradual
· La construcción de un nuevo Estado democrático y descentralizado
· El reconocimiento de que la realidad es diversa. Se recupera el valor de las particularidades, potencialidades e identidades territoriales. El desarrollo local se vuelve un instrumento necesario en la gestión de la diferencia. Los procesos regionales y locales, con sus diferencias, pueden y deben ser motor del desarrollo nacional.
· Los municipios se ven como fuente de procesos y recursos que, si se generan las condiciones apropiadas pueden contribuir al desarrollo nacional.
El desarrollo local consiste en crecer desde un punto de vista endógeno y también obtener recursos externos exógenos (inversiones, recursos humanos, recursos económicos) así como mejorar la capacidad de control del excedente que se genera en el nivel local. El desafío pasa entonces por qué tanto son los actores capaces de utilizar los recursos que pasan y quedan en su ámbito territorial para mejorar las condiciones de vida de los habitantes.
Desde esta perspectiva hablar de desarrollo económico local implica trabajar sobre una dimensión del desarrollo local inseparable de las demás. Se puede decir que uno de los objetivos de esta línea de trabajo es generar riqueza en un territorio. Los instrumentos para esto son por ejemplo el fortalecimiento de las empresas existentes la atracción de nuevas empresas e inversiones, la integración y diversificación de la estructura productiva el mejoramiento de los recursos humanos del territorio y la coordinación de programas y proyectos (7).
Los impactos esperados son la activación de la economía local el aumento de ingresos y empleo el aumento de la productividad y la calidad del empleo el aumento de la recaudación municipal y en un sentido más amplio una mejor calidad de vida. En este campo podemos claramente identificar instrumentos útiles para llevar adelante cada una
de estas acciones. Los principales programas de desarrollo económico local (DEL) son los que refieren a la dinamización empresarial (fortalecer y atraer empresas) el fomento del empleo (políticas activas de empleo) y el asociativismo municipal (búsqueda de escalas productivas desde el territorio).
3.2. Globalización y desarrollo local
En cualquier caso esto nos debe hacer releer las principales dinámicas de los territorios en el contexto de globalización. Como señala Alburquerque (8), los territorios se encuentran fuertemente impactados por dos tipos de dinámicas en el campo de la micro y de la macroeconomía . Señala que no se deben confundir los procesos de cambio tecnológico y organizativo de la producción de carácter microeconómico con la globalización económica pero que en cualquier caso la combinación de nuevas formas de producción y organización empresarial sumados a la mayor exposición externa de los sistemas productivos locales provoca una fuerte reestructuración de estos sistemas locales demandando una nueva forma de gestión
pública , nuevas formas de regulación y también la reorganización del sistema productivo local.
El mismo autor ubica estos cambios en procesos más amplios de modificaciones al desarrollo territorial. Así nos ubica en un contexto donde se pasa de una estrategia dominante basada en el objetivo del crecimiento cuantitativo grandes proyectos, movilidad de la fuerza de trabajo, gestión centralizada de los recursos, y el estado central y las grandes empresas como agentes centrales se pasa a un nuevo modelo aún emergente, más difuso, más territorializado, con movilización y potenciación del capital endógeno, gestión local del desarrollo, numerosos proyectos y, sobre todo, un nuevo rol de las administraciones públicas locales, pero también del estado central y del sistema productivo.
Estos cambios nos ubican en una dinámica totalmente diferente a la imperante. No se trata, por tanto, de apostar al crecimiento más o menos explosivo de las pequeñas y medianas empresas locales, ni a la apuesta (también casi desesperada) a la inversión extranjera sino a la construcción de un nuevo rol, ahora si central, a cumplir. Esto nos lleva a otro de los temas de reflexión de este artículo, y refiere a las formas de gobernabilidad del territorio.
Esta situación de fuerte cambio en el modelo de desarrollo, tal como lo caracteriza Alburquerque, pone en cuestión no solo la forma de dinamizar la economía de un territorio, sino, sobre todo, la forma de gobernar el mismo. De entrada digamos que no se trata de un problema de gobernabilidad “nacional” o local sino que más que nada es necesario apuntar a una nueva lógica de gestionar las relaciones local-global con el territorio como eje.
El propio Alburquerque nos señala los diferentes momentos que se vivieron en países como España a la hora de establecer políticas y líneas de trabajo en desarrollo económico local. En la bibliografía citada se hace referencia a la forma como el modelo español pasó a la ILE (Iniciativas Locales de Empleo), a las IDE (Iniciativas locales de Desarrollo Empresarial) para terminar en las IDL (Iniciativas de Desarrollo Local). Estas últimas representan un paso adicional a los anteriores. Mientras las ILE confiaban en la “mano visible” del Estado como la fuente que iba a solucionar los temas del empleo (empleos de emergencia, formación, etc.) las IDE confiaban en la “mano invisible” del mercado, y allí se priorizaron fuertemente los programas de fomento de las PYMES. Finalmente, se llegó a la conclusión de que el camino es la construcción de políticas integrales que articulen el Estado, el Mercado y los Actores.
En algún sentido, el propio proceso de globalización potencia el rol de los responsables locales. Sin embargo estas posibilidades que tienen, como nunca antes, los gobiernos locales, pueden operar como oportunidad como amenaza para su legitimidad en el territorio.
3.2. Desarrollo local y gobernanza
Es que si bien las condiciones favorecen su nueva centralidad, el desafío es de construcción de nuevas formas de gobernanza local (9)
Resulta bastante evidente que estamos ante un proceso en que las jerarquías del gobierno se desmoronan para reaparecer bajo la apariencia de una compleja red de actores y relaciones. En este marco los actores locales pasan a ser no ya un eslabón de la cadena sino actores capaces de convertirse en actores políticos y económicos relevantes (Brugue-Goma,2001).
Sin embargo, en el contexto de esta profunda reestructuración de las formas de gobernar, los desafíos son nuevos e implican entre otros:
· moverse en la complejidad
· gobernar a través de redes y no de jerarquías;
· dirigir a través de la influencia y no del ejercicio de autoridad
· relacionarse más que mandar
En este sentido, la presión de la globalización obliga a las autoridades municipales a reconstruir las relaciones entre los sectores público y privado a nivel local, así como también a replantearse los aspectos mas básicos de su capacidad de gobernar. Articular esta red no es fácil, implica voluntad política y también nuevas capacidades, pero parece ser el principal desafío para gestionar el nuevo orden.
4. Hacia una evaluación
Definidos los principales conceptos del desarrollo económico local y sus desafíos actuales, plantearé algunos temas que hacen a qué acciones y proyectos se llevan adelante.
En ese sentido, las reflexiones que siguen se ubican desde la evaluación de proyectos y desde el desarrollo local en una perspectiva no localista, con un sesgo hacia la cooperación vinculada a proyectos con ONG y gobiernos locales (10)
· Los proyectos de desarrollo económico local que se llevan adelante hasta hoy en América latina no lo son en sentido estricto, en el sentido duro del término. Son proyectos que, en general no generan riqueza ni los territorios logran capitalizarse mayormente a través de ellos. En ese sentido, lo que muchas veces evaluamos como “éxitos” o como “fracasos” son intentos de cambiar la base económica a través de pequeños proyectos, frecuentemente de tipo productivo. Pero ¿qué es lo que queda a la hora de evaluar proyectos de desarrollo local?
· Por una parte quedan los resultados de los proyectos encarados. Muchas veces sus resultados son tan magros en los contenidos propios (económicos) del proyecto, que debemos mostrar todo lo que se ha logrado en términos de capital social, pero como ese no era el objetivo del proyecto no interesa a los evaluadores.
· Por el contrario, estamos ante proyectos “en perspectiva de desarrollo local”. Lo que se busca es más bien señalar las bases - crear capacidades, confianzas, precondiciones- para pensar en proyectos de desarrollo local estrictamente hablando. El desarrollo local en esta segunda acepción es una idea fuerza, que apunta a otras metas, frecuentemente de empoderamiento fortalecimiento de la sociedad, etc. Son procesos largos, relacionados con el sentido de fortalecimiento de la sociedad civil, de creación y fortalecimiento de vínculos, de capital social. En todos los casos, hay esfuerzos serios por imaginar sueños y caminos de búsqueda para alcanzarlos. Estas son las metas de desarrollo social, que dan sentido y una significación a la participación en sociedad.
· Sin embargo, muchos de los proyectos son por lo general “exitosos” desde varios aspectos:
o Logran mayores niveles de autofinanciamiento
o Más trabajo de coordinación interinstitucional
o Mayor autoestima
o Más inversiones público-privadas
o formación de equipos locales
o apertura municipal hacia la comunidad
o procesos de mayor conocimiento de la realidad del territorio
o internacionalización de las categorías y conceptos del desarrollo local
o articulación intermunicipal
o reconocimiento y legitimidad de las iniciativas, disminución de factores psicosociales de riesgo en madres y jóvenes
o mejoras en aspectos pedagógicos
o mayores grados de iniciativa social y económica, recuperación de vínculos, ampliación de temas en las mesas de trabajo
o fortalecimiento del estado local, entre otros.
Nos parece poca cosa. La pregunta a hacerse es si estos son procesos válidos, útiles, replicables. Si la respuesta es sí, como sostengo, la pregunta es como potenciarlos y multiplicarlos. No sólo estamos convencidos de que la respuesta es positiva, sino que hace a la esencia de lo que es necesario hacer hoy día por el desarrollo local en América Latina, y por tanto estamos a la búsqueda de nuevas alternativas para llevar adelante estas acciones.
No debemos olvidar que las condiciones nacionales son pobres. En nuestros países no existen las condiciones básicas del entorno -en la sociedad y en las estructuras- para un desarrollo local tal como lo hemos pensado en nuestros desarrollos teóricos. Nos encontramos ante un contexto global donde se priorizan los grandes acuerdos políticos internacionales y los equilibrios macroeconómicos nacionales. La sociedad civil y los gobiernos locales están ausentes de este proceso. Se descuidan las políticas y condiciones que darían un nivel mínimo de protección a las economías y sociedades nacionales que, además, incentivarían un desarrollo endógeno con vínculos globales. Como hemos señalado la grave situación latinoamericana hace que lo local sea desplazado por otros problemas estructurales graves una profundización de la exclusión social, altos niveles de desempleo institucionalidades políticas débiles o rotas. Con los actuales niveles de atomización societal en lo espacial y lo temporal, muchas intervenciones a nivel local apuntan finalmente, a resultados de corto plazo y no logran incorporar dinámicas sistémicas. En ese sentido el riesgo de las intervenciones en desarrollo local en clave PURAMENTE económica, corren el riesgo de tomarse compensatorias y localistas, perdiendo sentido como modelo de desarrollo. Sin embargo hay otros caminos en la dirección de construir las capacidades para a nivel local y nacional, obtengamos sociedades que puedan construir su propio destino.
5. La construcción de capital social, instrumento central para la sostenibilidad del desarrollo local
He señalado que el desafío del momento en relación al desarrollo local en América Latina es la construcción de capital social. Pero es importante discernir de qué hablamos cuando hablamos de capital social. Se trata de un tema del que se habla mucho en este momento (desde agendas no siempre latinoamericanas ni interesadas por el bienestar de sus pueblos) y no queremos caer en definiciones que prioricen la conformación de capital social como disminución de costos de transacción, lo cual implica una visión “neoliberal” del mismo. Nos basaremos en la definición propuesta por Barreiro (2002): es un “concepto que se refiere a las normas, redes y organizaciones con las que la gente accede al poder y a los recursos y a través de los cuales se toman decisiones colectivas y se formulan las políticas. Podemos referirnos al capital social como asociaciones horizontales entre la gente y a redes sociales de compromiso cívico y normas colectivas que tienen efectos en la productividad de la comunidad. El aspecto fundamental del capital social es que facilita la coordinación y la cooperación en beneficio mutuo de los miembros de la asociación”.
Cuando señalamos que el objetivo de fondo de los procesos de desarrollo local es la construcción del capital social, estamos diciendo que es necesario, desde la gestión local, y también desde la cooperación, prestar mucha más atención a estos procesos. Los cambios necesarios no pueden ser abordados por organizaciones aisladas ni por proyectos puntuales, sino que deberán establecerse fórmulas sistemáticas y persistentes de interacción social.
Como señala Barreiro “si la cooperación y la asociación son un factor clave para el éxito del desarrollo local, debemos averiguar cómo funciona, como se genera y por qué determinados territorios son proclives a que sus agentes colaboren y otros, en cambio, son débiles en las acciones cooperativas, que son las que, finalmente, activan y combinan los recursos existentes de una manera adecuada. Esto es, que producen desarrollo para el territorio”.
La pregunta es si estos procesos pueden estimularse y promoverse, y la respuesta es sí, y es hacia allí que es necesario caminar. Agrega Barreiro: “el capital social se diferencia de otros factores de desarrollo en que es el único que es relacional, se encuentra en la estructura de las relaciones. Para poseer capital social una persona o una organización debe relacionarse con otra. No es propiedad de ninguno de los actores que se benefician de él. Sólo existe cuando se comparte”.
También señala que uno de los problemas a los que nos enfrentamos a menudo en el desarrollo local es el carácter ocasional de las formas de cooperación. La permanencia en la interacción social es constituyente del capital social. Siendo éste el objetivo, hay que considerar el costo de producirlo. Requiere recursos, pero el principal es el tiempo. Este es uno de los grandes desafíos para la cooperación y los actores nacionales y regionales actuando en desarrollo local.
6. Como juega la cooperación internacional en esta estrategia?
En este marco, la cooperación internacional está a la búsqueda de un nuevo paradigma. Debe partir de la base de que después de varias décadas de cooperación, los programas tal como están concebidos, han fallado. No hay evidencia conclusiva de que hayan promovido sostenidamente desarrollo económico y social en los países de América Latina. La pobreza no ha bajado y la exclusión es creciente. El proceso de los programas de apoyo es que han sido, frecuentemente, más asistenciales y menos de desarrollo. Si bien se trata de un proceso dinámico donde hay cambios y nuevas formas de cooperar todavía no se ven cambios sustanciales. Ahora bien, es un juego que todos, en mayor o menor medida, hemos jugado. Si lo reconocemos, cambiemos.
A partir de un trabajo recientemente distribuido, se avanza en algunos puntos de agenda para resolver esta situación, transfiriendo capacidades y no sólo recursos. Se plantean diez puntos que debería tener presente la cooperación para enfocar en este marco:
· Todo proyecto de desarrollo debe tener un producto residual que sea mejorar la capacidad de concertación de la sociedad. Es un resultado que siempre debe estar presente.
· Las intervenciones no deben generar ruptura de los niveles de concertación previos. Frecuentemente hay impactos negativos por romper procesos previos. Que los proyectos no generen disminución de la cultura democrática, de reducción de la participación.
· Se apoyan comunidades, no proyectos. El tema es la sociedad y sus articulaciones, donde debemos considerar especialmente el peso del actor político.
· Los fondos son lo menos importante que los donantes pueden ofrecer. El tema es la lógica de uso de los fondos.
· Permanecer con el proceso es uno de los principales aspectos a considerar. El desarrollo de lo cívico, entendido como interés público, como lo político entendido en sentido amplio.
· Apoyar la flexibilidad y la capacidad del staff más que los fondos.
· Ser menos estratégico y más vinculado a las necesidades inmediatas. Que la cooperación responda a la demanda de las comunidades. Que lo estratégico sea promovido desde adentro y no por la cooperación.
· Apoyar a las comunidades a darse su tiempo en diseñar su proyecto. Respetar los tiempos de la comunidad, no de la cooperación.
· Apoyar a las comunidades en retroceder y repensarse en torno a lo que han hecho más que urgirlos en concluir los reportes.
· Los donantes no pueden desarrollar países, son los ciudadanos los que desarrollan los países.
El Desarrollo Local no es, no puede ser, un proceso autárquico. Debe articularse con los procesos nacionales. La acción local será más útil si la unimos a una acción por cambiar los marcos nacionales de desarrollo. Las políticas nacionales de desarrollo local deben ser un objetivo de quienes trabajamos en desarrollo local y seguramente de la cooperación. En este sentido, podemos decir que el desarrollo local es más político que económico.
Montevideo, marzo de 2004
Bibliografía consultada
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